La charge de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir, l'arrêt du Conseil d'Etat du 26 novembre 2012, Mme Brigitte C., n°354108

1 février 2013 par Pierre-Etienne ROSENSTIEHL

« Un droit qui ne peut être prouvé est un droit pratiquement inexistant », écrivait P. PACTET dans sa thèse (Essai d'une théorie de la preuve devant la juridiction administrative, 1952, Pedone, p. 3)[1]. Cet arrêt du Conseil d’Etat, rendu en matière de réintégration d’un fonctionnaire après une disponibilité, en est une parfaite illustration.

La Haute juridiction était en effet saisie du cas, classique, d'un fonctionnaire ne parvenant pas à obtenir sa réintégration à l'issue d'une disponibilité pour suivre son conjoint. Sauf exceptions, la réintégration à l'issue de la disponibilité est subordonnée à l'existence d'un emploi vacant. Toutefois, et en dépit de l'existence d'obligations de publication des vacances d'emplois, dans des conditions variables selon les branches de la fonction publique (ainsi, pour la fonction publique hospitalière, c’est en principe à l’Agence régionale de santé de proposer des postes), il est souvent difficile à l'agent éloigné de son administration depuis parfois plusieurs années d'être informé de l'existence de ces emplois vacants. Et plus encore d'en faire la preuve.

Le Conseil d’Etat censure à cet égard le raisonnement tenu par le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise qui s'était notamment fondé sur le motif qu'il appartenait « à Mme B., demandeur dans la présente affaire, de prouver que [...] des postes étaient disponibles dans ce département » et que l'intéressée « n'apportait pas la preuve qui lui incombe qu'à la date de la décision attaquée des postes étaient disponibles ».

La Haute juridiction profite ainsi de cette question pour livrer un considérant de principe sur la question de la charge de la preuve :

considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties ; que s'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance ; que, le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ;

On se souvient que déjà en 2009 (CE, Ass., 30 octobre 2009, Madame PERREUX, n° 298348, au Lebon), le Conseil avait précisé les exigences de la charge de la preuve en matière de décision jugée discriminatoire, où il appartient au requérant, qui s'estime lésé par une telle mesure, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une discrimination, à charge pour le défendeur de produire tous les éléments permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination.

Sur ce fondement, le renversement de la charge de la preuve avait également été réalisé en matière de harcèlement moral des agents publics (CE, Sect., 11 juillet 2011, n° 321225).

Toutefois, c’est la première fois que le Conseil d’Etat livre une maxime aussi large et pédagogique. Même si les règles contenues dans le considérant pouvaient être déduites de plusieurs jurisprudences antérieures, il est utile qu’elles aient été rassemblées dans une rédaction unique. Comme le relève les commentateurs autorisés[2], une trentaine de décisions seulement, depuis les années 1960, ont eu les honneurs du Recueil Lebon sur une question relative à la charge de la preuve, dans sa consistance ou sa répartition. Et lorsque les décisions se risquent à faire une mention explicite des « règles gouvernant la charge de la preuve », c'est le plus souvent pour affirmer que le moyen tiré de leur méconnaissance manque en fait, fort rarement pour en faire au moins partiellement la théorie.

La Haute juridiction rappelle ainsi que le contentieux de l’excès de pouvoir est un système de « preuve objective », c’est-à-dire un système où le juge ne peut pas statuer, sauf à entacher son arrêt d’une erreur de droit, au détriment d’une partie au prétexte qu’elle n’aurait pas réussi à apporter la preuve, ni même un début de preuve, de ses allégations. Il en résulte, à la différence de la procédure civile, que l’éventuel doute du juge sur la véracité d’une allégation ne doit pas être retenu au détriment d’une partie qui supporterait la charge de la preuve.

Pour établir des faits devant le juge de l’excès de pouvoir, il convient donc de convaincre plus que de prouver[3], à charge pour le juge d’exercer ses pouvoirs d’instruction s’il ne s’estime pas assez éclairé par le débat contradictoire.

Le considérant de principe contenu dans la décision vaut-il toutefois de façon transversale pour l’ensemble du champ de l’excès de pouvoir ? Si les responsables du centre de recherches et de diffusion juridiques du Conseil d’Etat le pensent[4], on l’espère également.

En effet, on ne peut que souligner qu’en matière de délivrance d’une carte de séjour temporaire « à l'étranger résidant habituellement en France dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité », sous réserve cependant de « l'absence d'un traitement approprié » dans le pays dont il est originaire (L. 313-11, 11°, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) ; la démonstration de « l’absence de traitement approprié » dans le pays d’origine est plus que difficile à réaliser.

Le juge administratif fait peser la charge de la preuve (presque) exclusivement sur le requérant, celui-ci devant, souvent, suppléer l’avis médical rendu par le médecin de l’Agence régionale de santé et démontrer l'inexistence concrète d'une offre de soins dans son pays d'origine (structures, équipements, médicaments, dispositifs médicaux et personnels compétents nécessaires pour assurer la prise en charge de l'affection en cause).

On ne peut donc qu’espérer que ce rappel didactique des règles de preuve en matière de contentieux de l’excès de pouvoir soit suivi d’effets devant les juridictions administratives.

 

Arrêt du Conseil d'Etat : CE, 26 novembre 2012, Madame Brigitte C., n° 354108



[1] Cité par Bernard PACTEAU – Preuve, Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, 2009

[2] X. Domino, A. Bretonneau, Miscellanées contentieuses, AJDA 2012 p2373

[3] Hervé de Gaudemar, La preuve devant le juge de l’excès de pouvoir, Revue générale du droit on line, 2012, numéro 4156 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=4156)

[4] X. Domino, A. Bretonneau, Miscellanées contentieuses, AJDA 2012 p.2373