Le droit de ne pas être soumis à un harcèlement moral constitue pour le fonctionnaire une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative - CE 19 juin 2014 n°381061

1 juillet 2014 par LRA

Dans une décision de principe, le juge des référés du Conseil d’Etat dégage une nouvelle liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L.521-2 du code de justice administrative : le droit pour le fonctionnaire de ne pas être soumis à un harcèlement moral.

En l’espèce, le Conseil d’Etat devait statuer en appel d’une ordonnance du Tribunal administratif de Toulon rendue dans le cadre d’un référé liberté (art. L 521-2 du code de justice administrative) au terme duquel la juridiction avait enjoint à la commune du Castellet de mettre en œuvre tous les moyens afin de permettre à un de ses personnels communaux d’exercer ses fonctions d’agent de maîtrise et de lui permettre de bénéficier d’un examen médical périodique. Statuant comme juge d’appel, cette injonction est jugée appropriée par le juge du Palais-Royal au regard des circonstances particulières de l'espèce. Comme le relève le Conseil d’Etat, c'est depuis 2004 que les conditions de travail de l’agent se sont dégradées, qu'il a été mis à l’écart de son équipe, privé de ses responsabilités d'encadrement et de l'utilisation des moyens affectés aux services techniques, sans que pourtant son aptitude professionnelle ait été mise en cause ou qu’une procédure disciplinaire ait été ouverte. Touché dans sa santé, l'agent a déposé, en 2010, une plainte devant le juge pénal qui a abouti, postérieurement à l'ordonnance attaquée, à une condamnation pénale du maire de la commune à un an de prison avec sursis, trois ans d'interdiction d'activité de maire, 15 000 euros d'amende et 40 000 euros à M. A. au titre du préjudice moral.

Malgré cette condamnation, les faits se sont poursuivis, le maire allant jusqu’à faire murer la fenêtre du bureau de l'agent et lui retirant les clés pour accéder aux véhicules de service ou du local à outils. L’agent a dû déposer une nouvelle plainte et cet ensemble de faits  « d’isolement et de désœuvrement » a engendré un tel état de dépression et de perturbations chez l’agent que le juge des référés a estimé qu’il était porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit à ne pas être soumis à un harcèlement moral, ce droit étant expressément ici qualifié de liberté fondamentale. L’originalité de la décision et son intérêt repose donc sur cette « découverte » d’une nouvelle liberté fondamentale au sens de l’article L.521-2 du code de justice administrative.

On sait en effet que, création de la loi du 30 juin 2000, le référé liberté est prévu à l'article L. 521-2 du code de justice qui dispose : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ». Brièvement, il faut rappeler qu’alors que la condition d'urgence paraissait devoir être appréciée de la même façon pour l'application des articles L. 521-1 et L. 521-2, une décision du juge des référés du Conseil d'État du 28 février 2003 (Cne de Pertuis, n°254411) a jugé, aux motifs « qu'en distinguant les deux procédures ainsi prévues par les articles L. 521-1 et L. 521-2, le législateur avait entendu répondre à des situations différentes » et « que les conditions auxquelles est subordonnée l'application de ces dispositions ne sont pas les mêmes non plus que les pouvoirs dont dispose le juge des référés », que la situation d'urgence, pour l'application de l'article L. 521-2, n'était caractérisée que si elle impliquait qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale soit prise dans les quarante-huit heures. Depuis cette décision, la condition d’urgence, au sens de l’article L.521-2 fait l’objet d’une « appréciation autonome » et il appartient au requérant de justifier des circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-2 (cf. notamment CE, ord., 28 mars 2008, n°314368). A titre d’illustration, on peut citer le refus d'un maire d'insérer dans le bulletin municipal mensuel un article d'un conseiller municipal d'opposition qui ne constitue pas une situation d'urgence suffisante pour justifier l’intervention du juge du référé liberté dans un délai de 48h (CE 6 avril 2007, n°304361).

S’agissant de « l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale », le juge des référés a peu à peu été amené à dégager les libertés fondamentales en question. Il faut relever à ce titre que les « libertés fondamentales » ne sont pas toutes des/les droits et libertés constitutionnels. Comme le relève le professeur Bertrand FAURE, « une synthèse – toujours provisoire – de l'ensemble des arrêts rendus en matière de référé-liberté semble permettre d'asseoir plus objectivement une liberté fondamentale sur son rang supérieur au sein de la hiérarchie des normes plutôt que sur son objet propre qui l'identifierait comme telle. Pourtant, si l'essentiel des libertés fondamentales, au sens de l'article L. 521-2, se recrute au sein de la Constitution et la jurisprudence constitutionnelle, tous les droits et libertés à statut constitutionnel ne sont pas nécessairement éligibles au titre du référé-liberté. C'est donc en référence négative à la Constitution qu'il semble permis de les identifier dans leur grande diversité, signe de l'autonomie de la notion de liberté fondamentale en matière de référé, notion existentielle dont on ne tracera jamais les limites de manière sûre »[1]. Ainsi, dans la mesure où le juge est libre de reconnaître une liberté fondamentale par son pouvoir d’interprétation de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, rien ne lui interdit d'en découvrir la source par exemple dans les principes généraux du droit administratif ou dans la Convention européenne des droits de l'homme (i. e. le droit au respect de la vie sur le fondement de l'article 2 de la convention, droit n'étant pas consacré dans son aspect général par les sources constitutionnelles, ou le droit au respect de la vie et le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au profit des détenus rappelés par les articles 2 et 3 de la CEDH). A l’inverse, tous les droits constitutionnels ne sont pas des « libertés fondamentales », notamment la première partie du 5e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 selon lequel « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » (CE 27 juin 2002, n°248076) ou encore le droit d'obtenir un logement décent (CE 3 mai 2002, n° 245697).

Sont ainsi considérées comme des libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative[2] :

-          Liberté personnelle

-          Liberté d’aller et venir

-          Droit constitutionnel d'asile

-          Respect de la vie familiale et de la vie privée

-          Égal accès à l'instruction

-          Liberté d'expression et de réunion

-          Liberté de culte

-          Droit à la santé

-          Droit de propriété

-          Liberté d’entreprendre

-          Droit de grève

-          Principe de libre administration des collectivités locales

-          …

S’agissant « du droit du fonctionnaire de ne pas subir un harcèlement moral », liberté fondamentale « découverte » dans l’arrêt du 19 juin commenté, celui-ci ne fait ainsi l’objet d’aucune protection particulière sur le plan constitutionnel ou conventionnel. Le harcèlement moral dans la fonction publique a en effet été introduit dans la loi du 13 juillet 1983 par l'article 178 de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. Aux termes de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».  Les éléments qui caractérisent ce phénomène sont donc d'une part la répétition des agissements et l'objectif poursuivi, qui est de provoquer une dégradation des conditions de travail par une atteinte aux droits du fonctionnaire et à sa dignité, d'autre part les conséquences probables sur la santé et l'évolution professionnelle de la victime. Comme le harcèlement sexuel, le harcèlement moral constitue une atteinte au principe d'égalité de traitement qui est une garantie fondamentale du fonctionnaire dans la mesure où il a pour objet et pour effet de placer la victime dans une situation d'infériorité, d'anxiété, propice à une dégradation de son état physique et mental. Pour caractériser le délit, selon la Cour de cassation, l’article 222-33-2 du code pénal n’impose pas que les conséquences de la dégradation des conditions de travail soient avérées, le délit pouvant être constitué du seul fait de la possibilité de cette dégradation, ni qu’il existe un pouvoir hiérarchique entre la victime et la personne poursuivie. La victime du harcèlement moral peut donc être le supérieur hiérarchique de l’auteur des faits délictueux (Crim. 6 décembre 2011 n° 10-82266).

En matière de fonction publique, les décisions rendues sur le fondement de l’article 6 quinquiès sont nombreuses, la plupart d’espèces, et on pourrait citer notamment une décision du Conseil d’Etat du 24 novembre 2006 considérant qu’est constitutif de harcèlement moral le comportement d'un supérieur hiérarchique conduisant à l'isolement au sein du service d'un agent jugé «récalcitrant» : instructions adressées par voie écrite, parfois par lettre recommandée avec accusé de réception, consignes tatillonnes, dénigrement systématique des capacités professionnelles, mise en doute de l'honnêteté, confinement dans des taches d'un niveau inférieur, mesures vexatoires sans que soit invoqué un motif précis tiré de l'intérêt du service, situation qui a duré six ans et a conduit au placement de la victime en congé de maladie pour état dépressif pendant cinq mois (CE 24 novembre 2006, n°256313). De la même manière, le dénigrement fréquent et en des termes souvent vexatoires, par le directeur d'une école nationale supérieure, du comportement du directeur des études dans l'établissement et de ses capacités professionnelles, sa mise en difficulté dans l'exercice de ses attributions vis-à-vis des enseignants de l'école, sa mise à l'écart des affaires qui le concernaient, en n'étant pas convié à des réunions de direction, en n'étant pas destinataire d'informations nécessaires à l'exercice de ses attributions, en étant interdit de réunion dans ses réseaux extérieurs à l'école, déstabilisé par l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre et par son éviction du comité d'hygiène et de sécurité de l'établissement, agissements répétés qui ont excédé les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, sont constitutifs de harcèlement moral (TA Grenoble, 16 avril 2013, n°1000474).

Mais si dans un arrêt du 12 mars 2010, le Conseil d’Etat a reconnu la possibilité de demander la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral (CE 12 mars 2010, n° 308974), « reste évidemment toujours dans ces hypothèses la question bien délicate de la charge de la preuve »[3]. En effet, à l’inverse des dispositions prévues pour les salariés du secteur privé, pour lesquels l’article L.1154-1 du code du Travail prévoit qu’il incombe à l’employeur de prouver que les agissements en cause ne sont pas constitutifs d’un tel harcèlement et que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement, la charge de la preuve de faits constitutifs de harcèlement moral dans la fonction publique incombe presque entièrement sur les agents harcelés, ce qui peut être très difficile lorsque les agissements sont diffus, inscrits dans le long terme. Aussi, pour simplifier la charge de la preuve pesant sur le requérant, le Conseil d’Etat avait posé le principe qu’un comportement vexatoire de l'administration à l'encontre d'un agent sur une longue durée constitue, indépendamment des dispositions de la loi du 17 janvier 2002 prohibant le harcèlement moral dans la fonction publique, une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration (CE 24 novembre 2006, n° 256313). Allant plus loin, en 2011, le Conseil d’Etat avait substantiellement allégé la charge reposant sur le requérant, considérant qu’il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de seulement soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement, charge pour l’Administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement (CE 11 juillet 2011 n°321225).

Dans l’arrêt commenté, les faits étant établis par une condamnation pénale devenue définitive ainsi que par un faisceau d’indices suffisant, le juge des référés du TA puis le Conseil d’Etat confirment que les faits de harcèlement moral sont établis. Seulement, il restait au juge à « légitimer » son intervention au titre de l’article L.521-2 et à imposer certaines mesures à la commune en urgence. Le requérant de première instance avait invoqué à ce titre une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à la sûreté et à ne pas subir de traitements dégradants, constituant, comme exposé, des libertés fondamentales. De manière originale, le Conseil d’Etat décide de ne pas se placer sur le terrain de ces libertés déjà révélées mais décide de dégager une nouvelle liberté fondamentale tirée, non d’une norme supra-législative, mais de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983, à savoir le droit pour le fonctionnaire de ne pas subir un harcèlement moral. Alors que les libertés fondamentales au sens de l’article L.521-2 sont issues du droit constitutionnel pour la plupart d'entre elles, ce n’est que rarement que le juge administratif s’appuie sur le législateur pour consacrer certaines de ces libertés, « encore qu'il n'est pas exclu que ces "libertés fondamentales" d'extraction législative ne puissent être regardées comme des éléments d'exécution de droits d'origine constitutionnelle auxquels ils donneraient une traduction plus concrète »[4]. Alors que le droit de ne pas subir de harcèlement moral n’a été inscrit que par la voie législative dans le statut général des fonctionnaires et qu’il ne soit pas considéré comme un droit fondamental, au sens classique du terme, on pourrait donc considérer qu’en révélant une liberté fondamentale tirée de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983, le Conseil d’Etat se soit implicitement placé dans le terrain « d’exécution » du droit à la sûreté et de celui de ne pas subir de traitements dégradants, consacrés respectivement par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et par la Convention européenne des droits de l’Homme. La décision illustre en tout cas la totale liberté du juge administratif à consacrer des libertés fondamentales, issues parfois de textes d’origines législatives.

La position du Conseil d’Etat est ici bienvenue car jusqu’à présent, il n’était que peu ou prou possible, pour le fonctionnaire harcelé, que d’exercer soit un recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une décision souvent non formalisée (éviction  de réunions, changement de bureau, réduction des responsabilités, …), soit un recours en responsabilité. L’un comme l’autre de ces recours ne pouvait s’accompagner, sauf référé suspension fondé sur l’article L.521-1 du code de justice administrative, de mesures immédiates prises en urgence pour faire stopper les agissements. La possibilité d’introduire un référé liberté et d’obtenir, en moins de 48h, une décision et des mesures concrètes pour remédier à la situation, représente par suite une avancée significative en faveur de la lutte contre le harcèlement moral dans la fonction publique. Le Conseil d’Etat confirme ainsi en l’espèce les mesures prises par le juge des référés du TA (mise en œuvre, dans un délai de 48 heures, tous les moyens humains et matériels afin de permettre à M. A. d'exercer ses fonctions d'agent de maîtrise conformément à la fiche de poste correspondant à son cadre d'emplois et, d'autre part, de lui permettre de bénéficier, indépendamment de la surveillance régulière qui est par ailleurs exercée par le médecin du travail, d'un examen médical périodique auprès du médecin de prévention). La qualification de liberté fondamentale, qui était nécessaire dans la lignée de la décision du 11 juillet 2011 simplifiant la démonstration d’agissements constitutifs de harcèlement moral, « ouvre la voie à plusieurs hypothèses contentieuses pour ceux qui en sont victimes [..] l’agent harcelé, grâce au juge, trouvera enfin les moyens de voir ses peines reconnues et par suite réparées »[5]. En cela, on ne peut que se féliciter de toute la vigueur que conserve le mécanisme du référé liberté, plus de dix ans après sa création, et confirmer, avec les commentateurs autorisés, que « la loi du 30 juin 2000 a profondément modernisé la juridiction administrative. Elle l'a rendue plus efficace, plus effective, et plus visible pour le citoyen. En dix ans, les procédures d'urgence ont fait la preuve non pas seulement de leur utilité, mais de leur nécessité »[6].

 

[1] FAURE B., RÉFÉRÉ . – Juge administratif des référés statuant en urgence. – Référé-liberté, JurisClasseur Justice administrative, Fasc. 51, mai 2013

[2] Pour une liste quasi-exhaustive : GILTARD D., Référés (Urgence), Dalloz, Répertoire de contentieux administratif, octobre 2011

[3] TOUZEIL-DIVINA M., Est une liberté fondamentale le droit à ne pas être soumis à un harcèlement (moral), La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 26, 30 Juin 2014, act. 534

[4] FAURE B., RÉFÉRÉ . – Juge administratif des référés statuant en urgence. – Référé-liberté, JurisClasseur Justice administrative, Fasc. 51, mai 2013

[5] TOUZEIL-DIVINA M., Est une liberté fondamentale le droit à ne pas être soumis à un harcèlement (moral), La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 26, 30 Juin 2014, act. 534

[6] DOMINO X., BRETONNEAU A., Dix ans d'urgences, AJDA 2011. 1369