Le référé suspension sert aussi à sauver deux éléphants de l’abattage !

3 avril 2013 par Pierre-Etienne ROSENSTIEHL

CE 27 février 2013, Société Promogil, n°364751

On savait que le référé suspension de l’article L.521-1 du Code de justice administrative pouvait servir pour de nombreuses situations (visa d’exploitation de films, recours contre une circulaire du ministre de la Justice donnant son interprétation de la façon dont devait se dérouler la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, recours contre décisions d'exportation vers l'Inde de la coque d'un ex-porte-avions, …), mais il s’agit d’une des premières fois où il permet de suspendre la décision d’abattage de deux éléphants.

En 1999, la société Promogil propriétaire des éléphants Baby et Népal les avait mis à disposition du parc animalier de la Tête d'Or relevant de la commune lyonnaise. En 2010, toutefois, des tests pour le dépistage de la tuberculose ont fait apparaître une suspicion de contamination. Dès 2011, la préfecture du Rhône avait alors prescrit à la commune de prendre quelques mesures de précaution et notamment d'éloigner les éléphants du public. Malheureusement, durant l'été 2012 un autre éléphant qui avait occupé un enclos contigu à celui de Baby et Népal mourut des suites d'une tuberculose.

Sur le fondement de l'article L. 223-8 du Code rural, le préfet ordonna, par une décision du 11 décembre 2012, l'isolement renforcé puis l'abattage de deux éléphants.

L’article L.223-8 du Code rural prévoit en effet que :

Après la constatation d'une maladie classée parmi les dangers sanitaires de première catégorie ou parmi les dangers sanitaires de deuxième catégorie faisant l'objet d'une réglementation, le préfet statue sur les mesures à mettre en exécution dans le cas particulier.

Il prend, s'il est nécessaire, un arrêté portant déclaration d'infection remplaçant éventuellement un arrêté de mise sous surveillance.

Cette déclaration peut entraîner, dans le périmètre qu'elle détermine, l'application des mesures suivantes:

8° L'abattage des animaux malades ou contaminés ou des animaux ayant été exposés à la contagion

A ce titre, le Conseil d’Etat avait déjà pu se pencher sur l’abattage de bovins infectés par la brucellose (CE 6 févr. 1998, n°154394) ou l'abattage total d’un troupeau infecté par la maladie de la vache folle (CE  1er juin 2001, n°234321).

Toutefois, dans le cadre d’un référé-suspension, la Haute juridiction avait considéré qu’est mal fondé le tribunal qui suspend la décision du préfet déclarant l'infection au titre de la tuberculose bovine et ordonne l'abattage du cheptel alors que la condition d'urgence à suspendre cette mesure n'est pas remplie eu égard aux caractères de cette maladie, aux exigences de son éradication et aux possibilités d'indemnisation du GAEC (CE 15 mars 2006, n° 286648).

Tel n’est pas le cas en l’espèce et le Conseil d’Etat censure le raisonnement tenu par le juge des référés du Tribunal administratif de Lyon et considère qu'il « ne ressort pas des pièces du dossier que des mesures autres que l'abattage des animaux [...] ne seraient pas de nature à prévenir efficacement les risques de contamination ». En outre, « l'exécution de la mesure d'abattage entraînerait pour la société Promogil des préjudices économiques et moraux ».

Il juge par conséquent « qu'eu égard au caractère irréversible que présenterait l'exécution de l'arrêté litigieux, et alors que la suspension de cette exécution dans l'attente de l'examen de l'affaire au fond n'apparaît pas inconciliable avec la protection de la santé publique, la condition d'urgence est remplie ».

Sur la deuxième condition du référé-suspension, le doute sérieux quant à la légalité de la décision, le Conseil va retenir deux moyens importants, qui risquent de peser lourd dans l’examen au fond de la décision par le Tribunal administratif de Lyon[1].

Le premier tient à l’absence de caractère contradictoire de la procédure prévue par l’article L.223-8 du Code rural.

Se fondant sur les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 dite DCRA qui prévoit que « les décisions individuelles qui doivent être motivées [..] n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales », le Conseil considère que « l'adoption de l'arrêté litigieux n'a été précédée d'aucune procédure contradictoire à son égard, alors qu'il n'est pas établi ni même allégué que l'administration, qui était informée de sa qualité de propriétaire, aurait été dans l'impossibilité de joindre la société ou que l'urgence ou des circonstances exceptionnelles auraient fait obstacle à ce qu'une telle procédure soit mise en œuvre ».

Le second moyen retenu tient au « caractère disproportionné » de la mesure d'abattage, eu égard aux doutes sur la fiabilité des analyses qui ont conclu à la contamination par la tuberculose, à la possibilité d'en effectuer d'autres, à l'efficacité des mesures de prévention mises en œuvre et à l'intérêt de « préserver l'existence d'animaux rares et protégés ». Le fait que Baby et Népal soient deux éléphants et non des bovins a semble-t-il pesé lourd dans la balance (cf. CE 15 mars 2006, n° 286648, préc.).

La suspension de l'arrêté préfectoral a donc été ordonnée en ce qu'il impliquait une exécution des deux éléphants, pas en ce qui concerne leur isolement.

Au-delà des faits de l’espèce et de la réponse du Conseil d’Etat sur le référé-suspension, l’arrêt est également intéressant en ce qu’il se prononce sur la non-transmission de la question prioritaire de constitutionnalité de la société requérante.

La requérante avait en effet soulevé une QPC relative à la conformité à la Constitution de l’article L.223-8 du Code rural. La requérante considérait que le législateur avait méconnu l’étendue de sa compétence en ne prévoyant pas une procédure contradictoire préalable et en ne fixant pas les conditions d'indemnisation des propriétaires des animaux abattus.

Le Conseil d’Etat règle la question de la procédure contradictoire en faisant entrer les mesures prises sur le fondement de l’article L.223-8 dans le champ des dispositions de l’article 24 de la loi DCRA. En outre, la Haute juridiction se réfère à l’article L.221-2 du Code rural ainsi sur le fait que l'absence de disposition réglementaire pour une espèce animale ne ferait pas obstacle à ce que le propriétaire obtienne une indemnisation, notamment sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'Etat, pour considérer que le législateur a pleinement exercé sa compétence.

La QPC n’est donc pas transmise au Conseil constitutionnel.

L’arrêt est sur ce point intéressant est ce qu’il juge implicitement que la juridiction doit examiner en priorité la question de l'urgence du référé, pour ne se pencher qu'ensuite sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée. C’est d’ailleurs sur cette question que l’arrêt sera mentionné aux tables du recueil Lebon.

On sait que ce n’est que si le juge des référés ne rejette pas les conclusions à fin de suspension pour irrecevabilité ou défaut d’urgence qu’il lui appartient ensuite de se prononcer sur le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel (pour le référé-suspension, CE 21 octobre 2010, n°343527 – pour le référé-liberté, CE 16 juin 2010, n° 340250).

Le Conseil d'État et la Cour de cassation font en effet le lien entre la procédure au fond et la procédure incidente de la QPC, à des degrés d’exigence différents, en jugeant que lorsque l'action ou le recours est manifestement irrecevable, la question prioritaire l'est aussi. On aurait pu considérer pourtant que le caractère prioritaire de la question devait l'emporter sur l'examen de la fin de non-recevoir mais tel n'a pas été le sens de la jurisprudence (Crim., 11 mai 2011, n° 11-81.178 ; CE, 28 sept. 2011, Société Alsass, n° 349820 ; Crim., 6 déc. 2011, n° 11-87.619).

La Cour de Cassation juge même qu'en l'absence de pourvoi recevable, la QPC, présentée par mémoire distinct et motivé à l'occasion de ce pourvoi, n’est pas recevable (Com. 26 juin 2012, n°11-27.515).

Le Conseil d’Etat a toutefois une position plus libérale sur ce point puisqu’il considère que compte tenu des délais restreints dans lesquels le juge de la QPC statue, celui-ci peut admettre, provisoirement, la recevabilité de la requête "en l'état du dossier" et transmettre la QPC (concl. F. Lenica sur CE, 19 mai 2010, n° 330310, Cne Buc).

L’arrêt du 27 février fait ainsi une application concrète de cet ordre d’examen de la requête et de la QPC en se prononçant d’abord sur l’urgence puis sur la QPC soulevée par la requérante.

Baby et Népal sont en tout cas sauvées pour le moment !



[1] Mathieu Touzeil-Divina, Suspension (en référé) de la dose létale et de sa peine capitale pour Baby et Népal, JCPA 11 mars 2013, n°228