Un utile rappel sur les conditions d’application de la théorie de l’enrichissement sans cause devant le juge administratif - CE 12 juin 2014 n°359218

16 juin 2014 par LRA

Si cet arrêt du Conseil d’Etat du 12 juin n’est pas une révolution en matière d’appréciation des critères de l’enrichissement sans cause, il rappelle utilement la sévérité de la Haute juridiction dans la démonstration, par les juges du fond, de l'enrichissement et de l'appauvrissement.

En 1995, la Société Centrale Canine, ayant pour objectifs la promotion des races de chiens en France, ainsi que la promotion et la protection des divers rôles du chien dans la société, avait conclu une convention avec l'Ecole Nationale Vétérinaire de Lyon (ENVL), devenue VET AGRO SUP, lui confiant le soin de constituer, d'entretenir et d'utiliser un stock de semences congelées de géniteurs inscrits au Livre des origines françaises. En 1997 et 1998, le centre d'étude et de recherche en reproduction et élevage canins, service relevant de l'école nationale vétérinaire de Lyon, avait assuré le prélèvement et la conservation de paillettes de sperme de cinq chiens cockers spaniels appartenant à la requérante. Pour de telles prestations, le centre d’étude facturait un « forfait congélation » à chaque reproducteur. La requérante avait demandé, en 2007, le transfert des paillettes à une autre banque de sperme canin. A la suite de cette demande de transfert, l'agent comptable de l'école nationale vétérinaire de Lyon avait émis à l'encontre de la requérante un titre de recettes d'un montant de 3 168 euros, pour des frais de garde et d'assurance des paillettes, prestations venant en supplément du forfait facturé pour dix ans.

A la suite de l’opposition formée par la requérante, le Tribunal administratif de Lyon a annulé le titre de recettes litigieux le 15 avril 2008, position confirmée par la Cour administrative de Lyon le 6 mars 2012. La Cour avait ainsi considéré que les frais de garde et d'assurance recouvrés par le titre de recettes litigieux avaient pour fondement une délibération du conseil d'administration de l'Ecole Nationale Vétérinaire de Lyon fixant les tarifs applicables à de telles prestations, mais que cette délibération, n’ayant pas fait l’objet d'une mesure de publicité suffisante, n’était pas opposable. Dès lors, selon la Cour,  la délibération du conseil d'administration ne pouvait être opposée à la requérante et servir de fondement au titre de recettes.

La Cour avait également écarté l’argumentation soulevée par VET AGRO SUP selon laquelle si la juridiction devait conclure à l'absence de relation contractuelle entre Mme A. et VET AGRO SUP, elle devait considérer le paiement objet du titre de recettes comme une redevance pour service rendu ou la juste compensation d'un enrichissement sans cause, en tant que le forfait congélation  comprenant le recueil de la semence, son examen, sa mise en paillettes, sa congélation et le test de décongélation permettant de confirmer sa qualité, était distinct des frais de garde, qui correspondaient à une prestation générant un coût d'azote et de personnel pour l'Ecole Nationale Vétérinaire de Lyon. La Cour avait écarté de manière lapidaire cet argument, en considérant que VET AGRO SUP, qui n’avait pas de relation contractuelle avec Mme A., ne pouvait utilement invoquer à son profit l'enrichissement sans cause et l'inexécution du contrat par l'intéressée.

Dans son arrêt du 12 juin, le Conseil d’Etat, sans revenir sur l’annulation du titre exécutoire, censure cette position, sur la base de l’insuffisance de motivation, reprochant à la Cour d’avoir écarté de manière trop rapide l’argument tiré de l’enrichissement sans cause. Dans le cas où le titre de recette est annulé, il appartient à la Cour, alors qu’elle en était saisie, de statuer sur l’application du principe de l’enrichissement sans cause.

Il faut en effet rappeler, à titre liminaire, que sauf à priver le juge de réformation d'un réel contrôle du bien-fondé de sa décision, le juge du fond ne peut se permettre de se dispenser de donner les motifs de sa décision, ou de les donner de manière parcellaire. Une décision de justice ne peut donc être regardée comme valablement ou adéquatement motivée si elle n'expose pas suffisamment les éléments du raisonnement du tribunal ou de la cour pour permettre, selon le cas, à la cour ou au juge de cassation d'exercer son contrôle (CE 1er avril 2009, n°315586). Ainsi, jugé qu'« en s'abstenant de se prononcer sur la portée de cette circonstance [en l'espèce les raisons d'un abandon de créances] la cour n'a pas suffisamment motivé la qualification juridique, à laquelle elle a procédé, de l'acte de gestion litigieux » (CE 21 décembre 1994, n°128331). En l’espèce, le Conseil d’Etat reproche à la Cour de ne pas avoir motivé suffisamment sa décision, se bornant à juger que « VET AGRO SUP, qui n'a pas de relation contractuelle avec Mme A., ne peut utilement invoquer à son profit l'enrichissement sans cause et l'inexécution du contrat par l'intéressée ».

La théorie civiliste de l’enrichissement sans cause, également appelée action de in rem verso sous l'influence d'Aubry et Rau, est le premier quasi-contrat créé par la jurisprudence. Il s'agit de permettre à une personne qui se sera acquittée sans raison d'une obligation, et qui se sera donc appauvrie, de demander à être remboursée par celui qui s'est enrichi à son détriment. C'est l'arrêt de la chambre des requêtes de la Cour de cassation du 15 juin 1892 Boudier c. Patureau-Mirand (affaire dite « du marchand d'engrais ») qui crée ex nihilo cette nouvelle catégorie de quasi-contrats. La formule, depuis lors classiquement reprise, a été « empruntée aux jurisconsultes romains ; mais [elle] visait chez eux une institution bien différente […]. Les Romains ont sanctionné par une action nommée condictio des cas variés d'enrichissement sans cause : mais dans ces cas l'enrichissement provenait d'un negocium ; dans notre droit, ce sont des cas de répétition de l'indu. Le droit de Justinien a donné, dans d'autres cas d'enrichissement, une action de in rem verso, issue de l'action de peculio et de in rem verso, par laquelle celui qui avait contracté avec une personne en puissance ou un esclave pouvait agir contre le maître dans la mesure du pécule provenant de lui ou de l'enrichissement que lui avait procuré l'exécution du contrat […] » (AUBRY et RAU, Cours de droit civil français, 7e éd., par ESMEIN et PONSARD, t. VI, 1975, Litec, § 442 ter, n°314, note 4).

La Cour de cassation, dans l'arrêt Boudier c/ Patureau-Mirand accorde à l'appauvri l'action de in rem verso entendue « littéralement [comme une] action en restitution de la chose, puis […] en restitution de l'accroissement du patrimoine » (MALAURIE et AYNÈS, Droit civil, Les obligations, 5e éd., 2011, Dalloz). Pour être intentée, l’action fondée sur l’enrichissement sans cause doit toutefois reposer sur un enrichissement procuré au patrimoine du défendeur sous forme, soit d'un accroissement ou avantage, soit d'une perte ou dépense évitée. En contrepartie, le demandeur doit avoir subi un appauvrissement. Si l’enrichissement sans cause est démontré, l’appauvri a droit à une indemnisation égale à la plus faible des deux sommes représentant l'enrichissement de l'un et l'appauvrissement de l'autre.

Le législateur, sans jamais le consacrer dans le code civil, a multiplié les applications du principe, notamment dans les relations de travail avec par exemple l'article 63 du décret-loi du 29 juillet 1939, codifié aux articles L. 321-13 et suivants du code rural et de la pêche maritime, instituant le contrat de travail à salaire différé qui a donné aux descendants d'un exploitant agricole ayant participé à son exploitation, sans être ni associés ni rémunérés en argent, le droit de recevoir en contrepartie une rémunération forfaitaire. On peut citer également l’article 270 du code civil qui prévoit le versement par l'un des époux, au profit de l'autre, d'une prestation destinée à compenser la disparité que la rupture du mariage crée dans les conditions de vie respectives (al. 2).

D’origine jurisprudentielle et issue du droit civil, la théorie de l’enrichissement sans cause a été reprise, assez tardivement, par le juge administratif. C’est en 1961 que le Conseil d’Etat consacre le principe comme principe de droit applicable même sans texte (CE 14 avril 1961, Sté Sud-Aviation, Lebon 236), et reprend l’idée que l’action a pour objet de permettre, sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'administration, l'indemnisation de l'une des parties qui s'est appauvrie au bénéfice injustifié de l'autre dans le cadre de l'exécution d'un contrat (le plus souvent mais pas toujours, irrégulier). Maintes fois reprise par la suite, cette définition sera précisée par certaines décisions célèbres, notamment Ministre de la Construction c/ Ville de Bordeaux (CE Sect. 14 octobre 1966, Lebon 537), Commune de Vaulx-en-Velin (CE Sect. 18 juin 1976).

Cette théorie joue en particulier en marge d’un marché de travaux publics, pour indemniser les « travaux utiles », non prévus contractuellement, que l’entrepreneur a exécutés spontanément ou à la suite d’un ordre verbal irrégulier. C'est une théorie qui permet à l'administré qui a effectué des dépenses utiles pour l'administration d'en avoir le remboursement en dehors de toute relation contractuelle. Elle permet également à l’administration, d’une manière plus rare, d’obtenir le remboursement d’une somme ou d’une prestation avec laquelle un administré s’est enrichi.

Le juge administratif est toutefois strict sur la démonstration qu'il exige de l'enrichissement et de l'appauvrissement. La mise en œuvre de l'action en responsabilité quasi contractuelle est subordonnée à la réunion de cinq conditions cumulatives :

-          il faut qu'il y ait eu enrichissement d'un patrimoine (le plus souvent celui de l'administration, mais parfois celui de la personne privée) ;

-          il faut qu'il y ait eu appauvrissement d'un autre ;

-          il faut qu'il y ait corrélation entre l'enrichissement et l'appauvrissement ;

-          l'enrichissement doit être sans cause, c'est-à-dire ne pas découler d'une règle de droit positif valide (unilatérale ou contractuelle) ou d'une conduite intéressée, négligente ou fautive de l'appauvri ;

-          l'appauvri ne doit pas disposer d'une autre voie de droit pour obtenir satisfaction, l'action a en effet un caractère subsidiaire.

La théorie est ainsi régulièrement invoquée en défense dans des recours, comme dans l’arrêt commenté, contre des titres exécutoires. L’administration qui dispose du privilège du préalable via l’émission d’un titre exécutoire peut demander, à titre subsidiaire, en cas d’annulation du titre, la condamnation de l’administré à lui verser une somme sur le fondement de l’enrichissement sans cause.

En l’espèce,  VET AGRO SUP avait précisément soulevé devant la CAA de Lyon que si la juridiction devait conclure à l'absence de relation contractuelle entre Mme A. et VET AGRO SUP, donc de validité du titre exécutoire, elle devait considérer le paiement objet du titre de recettes comme la juste compensation d'un enrichissement sans cause, en tant que le forfait congélation comprenant le recueil de la semence, son examen, sa mise en paillettes, sa congélation et le test de décongélation permettant de confirmer sa qualité, était distinct des frais de garde, qui correspondaient à une prestation générant un coût d'azote et de personnel pour l'Ecole Nationale Vétérinaire de Lyon. L’administration prétendait que le jugement du TA de Lyon aurait dû déduire de l'annulation du titre de recette l'existence d'une créance fondée sur un quasi-contrat (un enrichissement sans cause). La Cour avait écarté de manière lapidaire cet argument, en considérant que VET AGRO SUP, qui n’avait pas de relation contractuelle avec Mme A., ne pouvait utilement invoquer à son profit l'enrichissement sans cause et l'inexécution du contrat par l'intéressée.

Il semble en effet, comme le relève le Conseil d’Etat, que la Cour ait fait un raccourci un peu rapide sur ce point, considérant que l’enrichissement sans cause ne venait pas à s’appliquer du fait de l’absence de relation contractuelle. Comme évoqué, l’absence de cause, donc de relation contractuelle, est précisément le point de départ, la justification même de l’action de in rem verso. Ce n’est que parce que l’administré s’est enrichi, alors qu’en contrepartie l’administration s’est appauvri, sans cause, que cette dernière a droit à une indemnisation. L’existence de ce quasi-contrat permet alors à l’administration de récupérer une partie de son appauvrissement.

La Cour administrative paraît donc avoir fait une appréciation un peu trop rapide des critères de l’enrichissement sans cause : l’absence de relation contractuelle est le point de départ de l’action, charge pour l’administration de démontrer par la suite qu’il y a eu enrichissement d'un patrimoine et appauvrissement du sien. Il ne suffit ainsi pas de démontrer l’absence d’une relation contractuelle, pour écarter l’enrichissement sans cause, mais bien d’examiner si il y a corrélation entre un enrichissement injustifié et un appauvrissement.

Le Conseil d’Etat censure ainsi la Cour sur son manque de motivation, exigeant que celle-ci fasse une démonstration détaillée, le cas échéant, de l’absence d’application du principe de l’enrichissement sans cause et des cinq critères s’y rattachant. Il appartiendra ainsi à la Cour, à laquelle l’affaire est renvoyée, de statuer de manière détaillée sur ce moyen et de démontrer que VET AGRO SUP ne s’est appauvrie de frais de garde (matériel et personnel) des paillettes de sperme congelées confiées par la Société Centrale Canine, et que cette prestation n’a pas enrichi cette dernière.

Si l’arrêt du Conseil d’Etat du 12 juin n’est donc pas une révolution en matière d’appréciation des critères de l’enrichissement sans cause, il rappelle utilement la sévérité de la Haute juridiction dans la démonstration, par les juges du fond, de l'enrichissement et de l'appauvrissement. Il est également une indication utile en matière de stratégie contentieuse : si le titre de recettes est contesté ou même annulé, l’administration peut toujours tenter de récupérer son dû grâce à l’invocation de l’enrichissement sans cause.